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中国古代御史制度的特色与影响
发布时间:2019-04-30 08:26 星期二
来源:检察日报


田湘波 田叶

中国古代监察官的名称多有变化,但“御史”这一官职称谓用得最多,因此,我们习惯把中国古代的监察官统称为御史。虽然御史制度废除至今已有100多年,但就制度本身而言,今天仍可见其闪光点,值得深入研究。认识御史制度的变迁过程、特点及影响,对于发扬中国传统文化精髓有非常重要的作用。

御史制度是古代中国一大制度发明

人类文化分为三种,即物质文化、制度文化和观念文化。古代中国人在这三个方面都有发明,如四大发明、科举制度、御史制度和儒家思想的产生等。学贯中西的孙中山先生就曾明确肯定科举制度和御史制度是中国古代的两大制度发明。

“御史”在西周的官职中就已经出现,《周礼·春官》中说,“御史掌邦国都鄙及万民之治令,以赞冢宰”。但最早的御史,并不专司监察,而是皇帝的机要秘书。西周时,设立了负责向国人征询意见的小司寇、乡大夫等官职。战国时期,对于裂土分封的各诸侯国则派遣大夫辅政监督。各诸侯国纷纷把原在自己身边的御史派往各郡县,监督地方官吏。此时,御史不再是秘书,而是兼司监察之职。秦朝开始出现了中国真正意义上较完整的行政监督机构体系。秦朝中央有丞相、太尉和御史大夫“三公”设置,其中御史大夫负责监察百官并协助丞相处理国务。在地方郡县中,设御史掌管百官监察之权,作为中央在地方上监督百官的官员。后历代王朝都设有御史系统进行监察。晚清时期,一方面,政治家和思想家是将行政监察思想放在政体改革的总框架中加以考虑的,其思维焦点是设议院、立宪政。改良派要求学习西方的君主立宪制。另一方面,清末君主立宪时期,清政府推行“新政”,御史制度名存实亡。总之,御史制度萌芽于战国时期,正式形成于秦汉时期,寿终正寝于清朝灭亡,几千年一直绵延不绝。

御史制度的产生有其独特的环境,它是与古代中国的政经环境相一致的。在“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”的背景下,中国的君主就任用自己身边最信得过的御史来监督各级官员,防止他们贪污盗窃皇家的财产。在古代,贪污皇家财产是公盗,比私盗处罚更严。

中国古代御史制度的运行机制及特点

各朝代御史制度的运行机制各有特色,但大致相同。秦汉时期已经形成了一整套相对独立的运行机制,概括起来主要有审核稽查文书、巡察、亲临现场督察的随事监检、参政方式的实时监督、受理检举申诉途径等。魏晋南北朝时期御史制度运行机制的创新体现在遣使出巡和风闻言事两个方面。唐朝中央监察机构分台院、殿院和察院。台院的主要监察机制有推鞠、三司推、弹劾等,殿院主要监察朝会礼仪,察院主要负责对尚书省六部官员和行政部门的监察。唐代对地方官吏的监察,以十道巡按的方式进行分区监察。明朝御史制度的运行机制是纠举弹劾、巡察地方、照刷文卷等。清朝御史制度的运行机制有监察吏治、分道巡察、稽核财政收入、监督各级考试、稽查刑名案件等。总之,古代御史制度的主要运行机制是:分区巡视巡察、受理检举申诉、风闻要事、弹劾、审核文书等。

产生于中华大地的御史制度有其独有的特征,主要表现在以下四个方面:第一,中国古代御史体制具有一定程度的独立性。为了使监察机构真正起到震慑百僚的作用,帝王都非常崇重监察机构首脑的秩位。监察机关的尊崇地位历代延续不衰。第二,御史官员位卑权重、严禁久任。监察机关首脑地位尊崇,但御史的品秩较低。汉武帝设刺史,秩仅600石,而其监察对象都是秩2000石的地方长官。因为位卑,就不会生发贪恋职位之心而缄默其口;因为权大,可以如疾风迅雷使贪残奸弊一过而不留。御史的任期是一年。限制御史任期的目的也是为了有利于秉公行使职权。第三,中国古代御史体制属于官僚体制的内部调节。仅仅依靠内控机制,很难保证御史系统的有效性。只靠内部监督,不可能保证行政高效和吏治廉洁,还会导致御史系统的人员膨胀和机构臃肿。这是传统御史制度的一大弊端。第四,监察权与行政权容易失调。每当宦官、外戚、权臣专权之时,行政监察的威力极度衰落。而在许多时候,御史官也极力扩张自己的职权范围,这在地方监察中尤为严重,从而导致行政权萎缩。如果御史系统的存在导致行政系统功能失调,就与其存在的前提相矛盾了。这是传统御史制度的又一大弊端。

正因为中国历代王朝没有解决御史制度后面两个弱点问题,从而最终没有跳出王朝“腐败周期率”的魔咒。

御史制度的世界影响不容忽视

作为中国古代制度文化之一,御史制度对世界其他国家的影响不容忽视,在构建本国反腐机制过程中吸收御史制度优势的例子并不乏见。以新加坡为例,新加坡人民行动党通过对御史制度模仿,创新了本国反腐机构,新加坡反贪组织变迁面临的组织文化与中国御史制度相同。相同的组织文化表现在以下方面:

其一,新加坡的政体带有东方中央集权式政治体制的特征。在这种体制下,实现廉洁是有条件的,就是领导人要“以身作则”,然后在其领导下,建立一个独立的反腐机构来实施其反腐意志。新加坡贪污调查局和御史机构都是这样一种机构。

其二,都属于儒家文化圈。儒家思想是产生于中华大地的一种传统思想,中国传统中央集权式的政治体制是以儒家思想为基础的。新加坡的人口以华人为主,儒家思想对华人有极大的影响。1959年,以李光耀为首的新加坡人民行动党极力信奉儒家思想,推崇儒家思想中的“贤人政治”和“知廉耻”观念。重视廉洁教育、以身作则、知廉耻、官员自律、廉洁奉公等都是儒家思想的反映。

其三,都属于集权型领导体制及其运行机制,都具有一定程度的相对独立性。御史直接在皇帝领导之下,皇帝有御史直接任免权,皇帝有最高监察权和裁决权。与之相适应,新加坡人民行动党在1959年执政之后,通过对反腐机构的多次变迁,最终确立了在总理办公室领导之下的集权型领导体制。其相对独立性表现在,新加坡贪污调查局和御史都是与行政机关并行的独立的监察系统。新加坡贪污调查局实际上是一个半秘密的情报机关,有一种工作方式称之为“风闻”出击,主动搜集腐败情报。当市面上盛传或谣传某种贪污行为时,不管有没有人报案,一听到风声,贪污调查局情报署人员就会出击跟进。这种工作方式也来自于中国古代御史制度,即“风闻言事”。“风闻言事”产生于魏晋南北朝时期,唐代有所发展,宋代盛行,明代曾一度废止,清代又重新启用。

其四,具有基本相同的权力和程序。新加坡1960年的《防止腐败法》授予贪污调查局较大的权力——逮捕权、调查权、搜查权和拘留权等,从而使它的运行权威大大加强。御史机关也有拘捕权、调查权、审讯权,乃至先斩后奏权。这两种机构权力的相似性反映了制度模仿同构在发生作用。新加坡贪污调查局机构的决策反映了古代中国的文化。贪污调查局的决策程序是:总理个人可决定机构的行动。高级官员的可能腐败案首先要报告总理,获得批准后才能采取行动。在古代中国,皇帝对御史的弹劾也有最后裁决权,这也决定了御史弹劾是否奏效。

当然,新加坡贪污调查局也对御史制度有许多改进,如严格的法治、机构之间的监督、对贪污调查局的内外监督、零容忍、新闻舆论监督等,这些都避免了传统御史制度的局限,跳出了中国历代王朝“腐败周期率”的怪圈,成为亚洲真正的“廉洁先生”。

目前,进入新时代的中国既有传统的儒家观念文化和御史制度文化基础,又有马克思主义这种主流意识形态作指导,同时又成立了专门的反腐机构——监察委员会。我们相信,中国一定能够在治理腐败方面取得成功,并对新的世界反腐模式的形成作出自己应有的贡献。

(作者分别系湖南大学廉政研究中心副主任、东北师范大学研究生)

责任编辑:莫亚奇
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